Brexit - выход Великобритании из Евросоюза

ХРОНИКА СОБЫТИЙ:

Январь 2013 года – в ответ на очередной всплеск общественного обсуждения выгод и неудобств от участия Великобритании в Евросоюзе премьер-министр Дэвид Кэмерон (David Cameron) пообещал нации вынести этот вопрос на общенациональный референдум в случае если его партия (Консервативная) одержит победу на очередных парламентских выборах 2015 года.

Соответствующий обещанию партийного лидера тезис был включен в программу Консервативной партии к парламентским выборам 2015 года. Как следует из публичных выступлений г-на Кэмерона, фактически запустившего механизм прекращения членства страны в Евросоюзе, он сам с достаточным сочувствием и одобрением относился к этой идее, заявляя о том, что вне Союза Великобритания приобретет дополнительные возможности развития, станет сильнее и лучше.

Декабрь 2013 года - Парламентом Великобритании был принят закон о проведении референдума по вопросу сохранения страной членства в Евросоюзе (The European Union Referendum Act).

25 апреля 2016 года – тогдашний министр внутренних дел (Home Secretary), активная поборница выхода страны из Евросоюза и один из претендентов на пост лидера Консервативной партии, а теперь уже премьер-министр страны г-жа Тереза Мэй (Theresa May) в публичной дискуссии заявила о том, что проблема выхода страны из Евросоюза заключается вовсе не в выходе из единого экономического и социально-политического европейского пространства, но в необходимости для Великобритании закончить участие в деятельности европейских судов (Европейского суда по правам человека - European Court of Human Rights - ECHR и Суда справедливости Европейского Союза - Court of Justice of European Union - CJEU), выйти из-под их юрисдикции и прекратить участие в Европейской Конвенции по правам человека (European Convention on Human Rights), препятствующей Великобритании самостоятельно урегулировать проблему пресечения потока незаконных эмигрантов, а также беженцев на свою территорию.

По мнению г-жи Мэй, нахождение Великобритании под юрисдикцией евросудов ничего не добавляет к английской демократии, связывает руки Парламенту при рассмотрении им законопроектов, и под предлогом защиты прав человека ограничивает возможности по недопущению в страну и выдворению из страны потенциально или реально опасных иностранцев.

Вопросы безопасности страны должны, по мнению г-жи Мэй, решаться в самой Великобритании, а не в Страсбурге, где заседает Суд по правам человека, и не в Люксембурге, где находится штаб-квартира Суда справедливости.

Она также обратила внимание общественности на то, что преподавать Великобритании из Евросоюза уроки демократии и соблюдения прав человека немного странно, учитывая то обстоятельство, что сам современный европейский парламентаризм и демократия имеют английское происхождение. Да и в современной Европе английские либеральные ценности подчас имеют большее значение по сравнению с общеевропейскими. Например, английский Билль о правах (The Bill of Rights) содержит нормы, которые не включены в Европейскую Конвенцию о правах человека, в частности, о праве гражданина требовать суда присяжных.

23 июня 2016 года – состоялся общенациональный референдум, по результатам которого граждане страны с очень небольшим перевесом проголосовали за выход Великобритании из Евросоюза. Правительство Дэвида Кэмерона, изменившего свое первоначально благодушное настроение по поводу выхода страны из Союза и агитировавшего не покидать Союз, ушло в отставку. Кабинет министров возглавила г-жа Тереза Мэй.

Результаты референдума показали, что страна разделилась надвое. Из сорока шести с половиной миллионов пришедших на избирательные участки граждан, за выход страны из Евросоюза проголосовали 51,9 % избирателей, а 48, 1 % избирателей проголосовали против. Победу сторонникам выхода страны из Евросоюза обеспечили избиратели Англии и Уэльса. Население Шотландии и Северной Ирландии проголосовало за Евросоюз. Любопытно также распределились голоса избирателей по возрастному признаку. За сохранение в Евросоюзе проголосовала молодежь страны, а за выход - поколение тех, кому 50 лет и более. Заранее понимая эту особенность голосования, противники Брекзита в 2013 году пытались внести в законопроект о референдуме норму, позволяющую участвовать в голосовании 16-летним гражданам, и в этом случае итоги референдума были бы совсем другими, но убедить в этом парламентариев не удалось.

Немедленно после оглашения итогов референдума в Шотландии заговорили о необходимости проведения нового местного голосования по вопросу о пребывании Шотландии в Соединенном Королевстве. Шотландский референдум 2014 года не позволил разделить Великобританию. Теперь у шотландских сепаратистов вновь возник шанс на отделение в связи с резко изменившейся политической ситуацией.

3 ноября 2016 года – по результатам рассмотрения иска группы общественников - борцов за единую Европу к правительству оглашено решение Высокого суда Великобритании о том, что правительство без одобрения со стороны Парламента не вправе представить в органы Евросоюза уведомление о выходе страны из ЕЭС и начать переговорные процедуры с органами Евросоюза и отдельными входящими в Союз государствами. Немедленно после оглашения этого решения правительством подана на него апелляционная жалоба в высшую и последнюю судебную инстанцию государства – в Верховный суд Великобритании.

7 ноября 2016 года – в Парламенте разгорелись дебаты по вопросу о выдвижении правительству требования вынести на обсуждение депутатов проект закона или резолюции об одобрении Парламентом начала процедуры переговоров о выходе страны из ЕЭС, не дожидаясь решения Верховного суда по апелляционной жалобе. С целью подстраховки в правительстве начали готовить для внесения в Парламент короткий законопроект о согласии Парламента на вступление Кабинета министров в переговорные процедуры с Евросоюзом.

8 ноября 2016 года – свою позицию обозначили официальные лица Шотландии. Лорд-адвокат (Lord advocate) Джеймс Вулфи (James Wolffe) обратился в Верховный суд Великобритании с заявлением о предоставлении ему права присоединиться к оппонентам британского правительства при рассмотрении апелляционной жалобы. Премьер-министр Шотландии г-жа Николя Стёрджен (Nicola Sturgeon) заявила, что также считает неправильным, чтобы настолько важный вопрос, как выход Великобритании из ЕЭС, был решен без парламентских дебатов одним только «кивком головы» премьер-министра Королевства. И добавила, что было бы справедливо провести дебаты и голосование по данному вопросу не только в Парламенте Англии, но также в Парламенте Шотландии, поскольку речь идет об изменениях в законодательстве, затрагивающих полномочия шотландских депутатов, что, в свою очередь, влияет на объем и содержание шотландской автономии в составе Соединенного Королевства. Аналогичную позицию заявило правительство другой британской автономии – Уэльса. Верховный суд допустил представителей правительств Шотландии и Уэльса к участию в слушаниях по апелляционной жалобе.

5 декабря 2016 года – объявленная дата начала слушаний по апелляционной жалобе Кабинета министров в Верховном суде. Срок рассмотрения жалобы установлен в четыре дня. Оглашение решения по жалобе назначено на январь 2017 года. Принято решение о трансляции заседаний Верховного суда по общенациональному телевидению.

В назначенный день началось судебное слушание. Во вступительном слове Президент Верховного суда Лорд Нейбергер подчеркнул деполитизированность, с которой судьи приступают к рассмотрению жалобы, решение по которой должно быть принято только и исключительно по правовым основаниям и с учетом юридических аргументов, безотносительно к тому, что думают, говорят и пишут о Brexit политики, общественники и любые другие участники обсуждения.

Ни один из судей не взял самоотвод, несмотря на раздававшиеся голоса о необходимости такого шага для судей, подозреваемых в связях с Европейским правосудием и в предубеждении к позиции правительства. Не было заявлено также никаких отводов.

Позицию правительства Ее Величества в Верховном суде поддерживал и защищал генеральный поверенный Ее Величества (Attorney general) Джереми Райт (Jeremy Wright).

17 января 2017 года – премьер-министр выступила с программной речью, в которой подтвердила решимость исполнительной власти довести развод с Евросоюзом до конца, обозначила подход правительства к процедуре выхода Великобритании из Союза и тот будущий формат отношений с органами и странами-членами Союза, на реализации которого правительство будет настаивать в ходе переговоров по поводу выхода.

24 января 2017 года – оглашено решение Верховного суда Соединенного Королевства по апелляционной жалобе Кабинета министров на решение Высокого суда Великобритании.

Восьмью голосами против трех судьи Верховного суда Великобритании приняли решение о том, что правительство Ее Величества не вправе без одобрения со стороны обеих Палат Парламента инициировать процедуру выхода страны из Евросоюза путем направления соответствующего уведомления в органы Евросоюза. Произошло то, что всеми, включая правительство, ожидалось. На повестку, следовательно, выдвинулся вопрос о скорейшем внесении Кабинетом министров в Парламент законопроекта о выходе страны из Евросоюза и о предоставлении Кабинету полномочий на ведение всех связанных с этим переговоров. Правящей Консервативной партии потребуется проверить крепость своей партийной дисциплины, чтобы никто из членов Парламента от консерваторов не отказался от поддержки политической линии Кабинета и не разрушил тем самым имеющееся у консерваторов очень шаткое парламентское большинство всего в 16 депутатских мест перевеса над оппозицией.

Верховный суд немного подсластил предложенную им правительству пилюлю, постановив, что при наличии одобрения со стороны Парламента Соединенного Королевства, правительству нет необходимости обращаться по этому же вопросу за одобрением к законодательным собраниям Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии.

В своем комментарии к решению Верховного суда представитель правительства заявил, что это решение не изменит выбора, уже сделанного нацией, и выход из Евросоюза состоится в любом случае, на что и будут направлены все усилия нынешнего Кабинета. Представитель правительства также еще раз напомнил всем, что однажды Парламент уже фактически одобрил выход страны из Союза, приняв закон о референдуме, и полностью согласившись с его итогами.

Представитель Лейбористской партии - основного парламентского оппонента консерваторов - заявил, что его партия не будет торпедировать процедуры выхода страны из Евросоюза, но потребует внесения в правительственный законопроект поправок с тем, чтобы Соединенное Королевство не превратилось в оффшор для капиталов из Европы, в попытках создания которого в интересах крупного бизнеса лейбористы подозревают консерваторов.

Премьер Шотландии заявила, что, несмотря ни на какие общегосударственные судебные и парламентские решения, Парламент Шотландии оставляет за собой право самостоятельно и отдельно обсудить и проголосовать вопрос о полномочиях правительства г-жи Терезы Мэй в связи с выходом из Евросоюза.

С принятием Верховным судом предсказуемого и ожидавшегося решения страсти не только не улеглись, но накалились еще больше. Угрозы политиков, не разделяющих взгляды главы нынешнего Кабинета, начали обретать черты реальности. Важнейший конституционный судебный прецедент состоялся. Его значение состоит в том, что отныне результаты любых общенациональных референдумов, сколь жестко бы не ставился на них вопрос для голосования всей нацией, не имеют юридического значения, не изменяют, не отменяют и не устанавливают непосредственно никаких гражданских, в том числе конституционных, прав и обязанностей. Из политического события в юридический факт эти результаты референдумов могут быть превращены только голосованием Парламента Великобритании. Волеизъявление большинства народа, таким образом, в Соединенном Королевстве требует одобрения и подтверждения путем волеизъявления большинства народных избранников. Непосредственная народная демократия (агора) проиграла демократии представительной (ареопагу).

Как и ожидалось, 26 января правительство внесло в Палату общин Парламента Великобритании законопроект о предоставлении Кабинету Ее Величества полномочия на направление в органы Евросоюза извещения о выходе страны из Евросоюза. Премьер-министр сдержала свое обещание относительно необыкновенной лаконичности законопроекта: он имел объем в четверть странички и состоял всего из одной содержательной статьи, гласящей, что настоящим законом премьер-министру страны в соответствии с пунктом 2 статьи 50 Договора о Европейском Союзе предоставляется право известить Евросоюз о выходе из него Великобритании.

Во избежание последующих политических и юридических споров и недоразумений, в статье также было провозглашено, что указанное право осуществляется премьер-министром вне зависимости от каких-либо правил, положений и условий, предусмотренных Законом Великобритании от 1972 года о вступлении страны в Евросоюз и иными актами законодательства.

Официальный комментарий (пояснительная записка) к законопроекту указывал, что законопроект внесен во исполнение решений высших судов Великобритании, требующих принятия Парламентом решения о предоставлении премьер-министру указанного в законопроекте полномочия.

В законопроекте и официальном к нему комментарии специально были выделены два тезиса: во-первых, что речь идет только об извещении Евросоюза о выходе, т.е. только о начале необходимой для выхода процедуры, но не о согласии Парламента на фиксацию премьер-министром итогов будущих переговоров, и, во-вторых, что территориально сфера действия закона включает в себя все исторические области и автономии Соединенного Королевства: Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию.

Опасения Кабинета министров относительно желания парламентариев устроить из рассмотрения законопроекта политическое шоу полностью оправдались. Уже на следующий день на официальном сайте Парламента страны появился длинный перечень внесенных депутатами поправок к законопроекту. Такая скорость внесения поправок показывает, что все они были заготовлены заранее.

Среди поправок обращали на себя внимание те, которые требовали от премьер-министра в течение переговоров периодически докладывать Парламенту о достигнутых договоренностях и возникших проблемах, предоставлять Парламенту копии документов, оформляемых в ходе переговорного процесса, об обязательности ратификации Парламентом всех соглашений и договоренностей, фиксируемых в ходе и по итогам переговоров премьер-министра с Евросоюзом, наконец, о том, что полномочие премьер-министра страны на ведение переговоров о выходе из Евросоюза не имеет в виду полномочия на выход из Единого европейского экономического пространства, и это последнее полномочие может быть предоставлено Кабинету также только в результате и по итогам парламентского обсуждения и голосования.

Особняком среди поправок располагались те, которые требовали от Кабинета согласовывать все свои шаги с правительством Шотландии, ее Парламентом, а также с прочими автономиями Соединенного королевства.

Можно только догадываться, какую титаническую работу провел Кабинет министров с депутатами Палаты общин в ожидании голосования по законопроекту, но факт остается фактом: премьер-министр г-жа Тереза Мэй продемонстрировала всем свое умение находить выход из сложной ситуации и добиваться желаемого, несмотря на самую яростную критику. Депутаты-консерваторы продемонстрировали редкий уровень партийной дисциплины: только один депутат-консерватор позволил себе проголосовать против правительственного законопроекта.

2 февраля Палата общин 498-ю голосами "за" проголосовала за принятие законопроекта, предоставляющего Кабинету право начать двухлетний раунд переговоров страны по выходу из Евросоюза. Против правительственного законопроекта проголосовало всего 114 депутатов. Угрозы членов Палаты провалить законопроект или, по крайней мере, дополнить его целым рядом существенных поправок, резко ограничивающих свободу действий для правительства оказались не столь пугающими. Хотя, конечно, и это отмечается политическими обозревателями, Кабинету пришлось выдать парламентариям целый ряд обещаний в обмен на положительное голосование. В частности, было обещано предельно внимательное и аккуратное отношение к проблеме проживания на территории Соединенного Королевства более 3 миллионов граждан из других стран-членов Евросоюза. Значительное количество этих граждан являются высокопрофессиональными работниками, и страна не может ни отказаться от их услуг, ни испортить отношения со странами, являющимися их родиной. Кроме того, надо помнить, что почти миллион граждан Великобритании в настоящее время проживает на континенте, преимущественно в Ирландии, Франции и Испании. Никакие резкие движения в отношении граждан этих и других стран в этом случае просто невозможны, поскольку вызовут ответную негативную реакцию.

3 февраля из Высокого суда Великобритании пришла очередная новость: суд отклонил иск группы общественников, пытавшихся обязать правительство обратиться к Парламенту также за одобрением выхода страны из Единого экономического пространства (EEA - European Economic Area). Суд счел жалобу общественников несвоевременной, поскольку правительство еще никак не обозначило своего плана по выходу из единого рынка, но только план по выходу из Евросоюза, что формально и процедурно является другим политическим процессом.

Отклоненный иск был основан на проблеме толкования статьи 127-й Договора о европейском экономическом пространстве (EEA Agreement).

Премьер-министр страны г-жа Тереза Мэй совместно со всем Кабинетом полагает, что выход Великобритании автоматически прекращает ее участие в Европейском экономическом пространстве, т.е. в едином европейском рынке, поскольку страна участвует в этом рынке только вследствие того, что является членом Евросоюза. Иными словами, специальной и отдельной процедуры выхода из ЕЭА не требуется.

Оппоненты правительства полагают, что выход из ЕЭА и выход из Евросоюза – это два различных политических процесса и две различные переговорные процедуры. При этом они аргументируют свою позицию тем, что договор о Евросоюзе и Договор о европейском экономическом пространстве это разные международные соглашения, и статья 127 последнего устанавливает специальный механизм уведомления, при котором заявление о выходе должно быть сделано не только в адрес всех стран-членов Союза, но также Норвегии, Исландии и Лихтенштейна, участвующих в указанном договоре, но не являющихся полными членами Союза. Причем, уведомление должно быть сделано не позднее, чем за 12 месяцев до предполагаемого выхода, т.е. и сама процедура выхода из ЕЭА отличается от процедуры выхода из Евросоюза и прекращения Лиссабонского договора.

8 февраля законопроект Кабинета министров был принят Парламентом в 3-м чтении при поддержке 494 депутатов. Настала очередь сказать свое слово Палате лордов. Как отмечали обозреватели, при таком серьезном перевесе голосов депутатов в пользу правительственного законопроекта лордам будет очень непросто торпедировать инициативу правительства, несмотря на отсутствие у Кабинета г-жи Терезы Мэй и консерваторов большинства в этой палате.

Не будет лишним напомнить, что в общении правительства с Палатой лордов в последние годы всегда присутствует легкий политический шантаж в виде угрозы поднять вопрос о роспуске этой палаты и превращении Парламента Великобритании в однопалатный законодательный орган. Если Палата общин Парламента Великобритании является действительно представительным органом народного законотворчества, то Палата лордов многим в современной Англии представляется содержащейся за счет налогоплательщиков архаичной синекурой, места в которой распределяются среди людей, которых необходимо уважить звонким титулом и почетным статусом, и если некоторая часть членов этой Палаты своими заслугами перед нацией заслужила такое уважение, то многие лорды из политических и околополитических кругов никому в стране неизвестны, и за какие именно заслуги они попали в эту Палату - непонятно.

В течение месяца Палата Лордов обсуждала одобренный общинами законопроект и, наконец, 7 марта проголосовала за внесение в него поправки, что явилось полным разочарованием для Кабинета министров, поскольку означало возврат законопроекта в Палату Общин для рассмотрения в ней внесенной лордами поправки. Смысл поправки заключался в необходимости для Кабинета министров по завершении переговоров с органами Евросоюза до фиксации достигнутых договоренностей в соответствующих межгосударственных договорах и соглашениях, получить одобрение итогов переговоров в Парламенте, т.е., фактически, о предоставлении Парламенту права вето на принятие Кабинетом окончательных решений в связи с выходом страны из Евросоюза.

Интересно отметить, что в голосовании приняли участие 634 члена Палаты Лордов, и такая их явка на заседание произошла впервые с 1831 года. Некоторые лорды, представляющие в Палате интересы правящей Консервативной партии проголосовали за враждебную Кабинету поправку, т.е. сподвиглись на парламентский бунт.

Поправка лордов оказалась бурей в стакане воды, Общины не приняли эту поправку, и 16 марта 2017 года законопроект получил королевское одобрение ровно в той редакции, в которой был внесен Правительством в Парламент.

29 марта премьер-министр Великобритании г-жа Тереза Мэй подписала и направила в адрес президента Совета Европы Дональда Туска официальное письмо, объявившее о начале Великобританией предусмотренных евросоглашениями процедур выхода из Евросоюза.

Текст этого довольно обширного письма был опубликован Таймс. В нем премьер кратко изложила историю вопроса о выходе Великобритании из Евросоюза, добавила приличествующие случаю заверения в нерушимости единства Европы, во взаимной любви и уважении, которые Великобритании и страны Евросоюза питают друг к другу. В основной части письма г-жа премьер-министр описала, как видит правительство Ее Величества процедуру выхода из Союза и последствия этого выхода для экономики и социальной сферы страны. В случае недостижения между Великобританией и Евросоюзом соглашения о специальном экономическом партнерстве, подразумевающем плотную кооперацию в рамках некоего соглашения о свободной торговле, Тереза Мей предложила выстраивать торговые отношения со странами Евросоюза на условиях Всемирной торговой организации (World Trade Organization). Также г-жа Мэй обозначила позицию своей страны по ряду других существенных вопросов. В частности, на первый план она выдвинула проблему граждан государств Евросоюза, проживающих в Великобритании, и граждан своей страны, находящихся по разным причинам в Европе, имея в виду, что права, свободы и интересы всех этих граждан должны быть соблюдены в полной мере. Также премьер предложила заключить с Евросоюзом всеобъемлющее соглашение по вопросам военно-политической безопасности, поскольку Великобритания является членом НАТО и ядерной державой.

ВЕЛИКОБРИТАНИЯ всегда имела особую позицию по отношению к своему участию в Евросоюзе, единому европейскому законодательству и общеевропейским судам. Позиция мягкой конфронтации с Евросоюзом и его органами всегда находила отклик в сердцах английских избирателей, воспитанных на тысячелетней истории отдельности и отделенности Англии от Континента (см. один из самых свежих примеров). На настроениях европейского сепаратизма в Великобритании даже возникла политическая партия – Партия независимости Великобритании (United Kingdom Independence Party – UKIP), полагающая ущербным для экономического и социального развития дальнейшее пребывание Великобритании в единой Европе на общих для всех основаниях.

Общенациональное голосование по вопросу о выходе Великобритании из Евросоюза породило одну из самых острых конституционных проблем за всю историю страны, что, собственно, и вызвало такую обширную и горячую дискуссию в стане политиков, юристов, общественных деятелей, бизнесменов и даже простых обывателей. Суть конституционного вопроса заключалась в следующем: учитывая положительный ответ нации на вопрос о выходе из Евросоюза, могут ли быть запущены все предусмотренные общеевропейскими договорами процедуры выхода одним только решением премьер-министра или для этого необходимо решение Парламента, в отсутствие которого у премьер-министра не будет необходимых полномочий для представления страны в органах Евросоюза и в переговорах с его отдельными государствами-членами?

О процедуре выхода из Евросоюза любого его члена говорит статья 50-я Договора о Европейском Союзе (Treaty on European Union), или, по месту заключения, Лиссабонского договора – The Lisbon Treaty), которая предельно лаконично указывает что решение о выходе должно быть принято в соответствии с конституционными установлениями государства-члена Союза, и при принятии такого решения должны быть начаты и в течение двух лет проведены переговоры выходящего государства с органами Евросоюза и другими государствами-членами для согласования всех экономических, социальных, юридических и политических условий выхода. Премьер-министр г-жа Тереза Мэй настаивала на том, что граждане страны уже высказались по поводу выхода из Евросоюза самым прямым и непосредственным образом – на общенациональном референдуме, результаты которого не могут быть ни отменены, ни изменены решением Парламента. В общенациональном референдуме демократические начала управления государством были выражены наиболее полно, а потому вынесения данного вопроса на рассмотрение еще и Парламента не нужно вовсе - Парламент не вправе ни отменить, ни изменить высказанную на референдуме волю народа.

Особую специфику конституционной проблеме добавило то, что Великобритания является демократической конституционной монархией, в которой источником власти, носителем высшего суверенитета, творцом законов является народ в лице Парламента, однако, целый ряд суверенных прерогатив имеет монарх. В частности, именно монарх по предложению Кабинета министров единолично принимает решения о вступлении страны в международные договоры, которые Парламент затем ратифицирует, и о выходе из таких договоров. Конституционная проблема тем более обострилась, что в Великобритании отсутствует основополагающий конституционный акт, который бы четко разграничивал полномочия Парламента, монарха и его Кабинета министров, а также давал бы ответ на вопрос о значении общенациональных референдумов. В связи с отсутствием такого акта, вопрос о полномочиях ветвей власти, о носителях высшего суверенитета и о значении самого этого понятия перешел в плоскость прецедентного права, стал вопросом правильной оценки всех обстоятельств дела и правильного толкования законов королевства и актов Евросоюза английским судом.

Позиция премьер-министра г-жи Терезы Мэй была понятна. Народ свое слово сказал. И это слово является высшим законом, обязательным для исполнения всеми ветвями и органами власти. Теперь монарх, уважая это слово и основываясь на своих исторических королевских прерогативах в отношении представления страны в международных делах, должен поручить своей исполнительной власти, т.е. Кабинету министров, исполнить волю народа. Вмешательство Парламента в этот процесс не только излишне, но и опасно. Во-первых, слово народа на общенациональном референдуме должно обладать большей юридической силой по сравнению со словом представителей народа, т.е. Парламента. Странно и противоестественно выглядит необходимость парламентского одобрения того, за что проголосовала вся нация. Тем более, что сам референдум был проведен с одобрения Парламента, принявшего в 2015 году специальный Закон о референдуме - The European Union Referendum Act. Во-вторых, что будет, если Парламент, вопреки воле нации, проголосует против выхода страны из Евросоюза, либо обставит этот выход такими обязательными для Кабинета министров условиями, которые дезавуируют итоги референдума, сделав процедуру выхода неработоспособной? Возникнет острейший политический кризис, вызванный коллизией двух решений, и как можно будет выйти из этого кризиса не знает никто.

Политические оппоненты премьер-министра заявили свою точку зрения, полагая, что общенациональный референдум имел значение только в качестве совещательного или рекомендательного события (advisory referendum), итоги которого должны учитываться властью, но не обязывают власть непосредственно к совершению действий по выходу из Евросоюза. Эту свою позицию оппоненты премьер-министра основывали на толковании норм Закона о референдуме, а точнее, на толковании его пробела. В названном законе оказался обойден молчанием вопрос о значении результатов референдума для исполнительной и законодательной власти, что и позволило сторонникам сохранения Великобритании в Евросоюзе призвать на помощь юридическую казуистику в обоснование свой позиции. В случае такого толкования закона премьер-министр страны, фактически, намеревается переступить через Парламент и именем Ее Величества присвоить себе конституционное право граждан решать судьбу государства только демократическим путем и только с привлечением законодательствующего органа народного представительства, т.е. Парламента.

Параллельно с разыгравшимися на фоне итогов референдума политическими и юридическими страстями развернулась дискуссия по обсуждению конкретных экономических вариантов выхода страны из Евросоюза, а именно так называемых жесткого (hard exit) и мягкого вариантов (soft exit). В ходе этого активно продолжающегося по сию пору обсуждения оцениваются модели последующего взаимодействия страны с Единой Европой с привлечением примеров и аналогий, в частности, норвежской модели, швейцарской модели, турецкого варианта, канадского варианта и даже вьетнамского варианта торгово-экономического взаимодействия с ЕЭС. Например, мягким вариантом взаимодействия Великобритании с Единой Европой считается использование модели взаимодействия, аналогичной швейцарской. Швейцария имеет беспошлинный доступ к единому европейскому рынку товаров и услуг, уплачивает взносы в бюджет Евросоюза по пониженной ставке, не имеет обязательств следовать единой для всех членов Союза социальной, трудовой и агроэкономической политикам, вправе самостоятельно заключать двусторонние торговые соглашения с государствами, не являющимися членами Союза, но в области иммиграционных правил не вправе вводить односторонние ограничения на перемещение граждан из государств-членов Союза.

Жесткая модель взаимодействия, как считается, реализуется в отношениях между Евросоюзом и Канадой ( EU-Canada Comprehensive Economic Trade Agreement - CETA - Евро-Канадское всеобъемлющее торгово-экономическое соглашение). Последняя не является участницей единого европейского рынка, однако, вправе беспошлинно ввозить в Европу свои товары. Единое европейское законодательство и единые политики в области сельского хозяйства, иммиграции, труда и социальной защиты на Канаду, естественно, не распространяются. Похожая модель отношений выстроена между Евросоюзом и Вьетнамом ( EU-Vietnam Free Trade Agreement - Евро-вьетнамское соглашение о свободной торговле). Большие опасения вызывает то, что неучастие Великобритании в едином европейском рынке может означать возможность применения к ее экспорту в Европу тарифных и нетарифных методов регулирования, обязательность таможенного оформления и подтверждения происхождения товаров.

Каждая из описанных моделей имеет свои варианты. Например, наиболее жестким считается тот, при котором Великобритании будет предложено довольствоваться во взаимодействии с Евросоюзом только нормами законодательства Всемирной торговой организации, т.е. встать в позицию, равнозначную позиции тех государств-участников ВТО, свободный доступ для товаров и граждан которых в Единую Европу вообще закрыт. Вряд ли такой вариант возможен для Великобритании, но он также обсуждается. В свою очередь, наиболее мягким вариантом считается норвежская модель, при которой страна, не являясь формально членом Евросоюза, участвует во всех договорах и соглашениях, обеспечивающих функционирование Единого европейского экономического пространства, в том числе в части действующих в его пределах трудовых и миграционных правил. В этом случае различие между статусом полноправного члена Евросоюза и государства, не имеющего такого членства, практически неразличимо. Во всяком случае, с позиции бизнеса и простых граждан. И Норвегия, и Швейцария являются «почти-членами» Союза.

Особую роль в обсуждении проблемы выхода страны из Евросоюза играет предпринимательское сообщество, озабоченное негативными последствиями этого действия для экономики страны, и опасающееся, что выход из Евросоюза, а значит, и из единого Европейского экономического пространства (European Economic Area), не в лучшую сторону скажется на экономике страны, в первую очередь в ориентированных на экспорт в Европу и зависящих от европейского импорта отраслях. Конкуренты не дремлют, и освобожденные англичанами экономические ниши немедленно будут заняты немцами и французами. К тому же, лондонское Сити совершенно не готово расстаться со своим статусом всемирного финансового центра и уступить его, например, Франкфурту или Лихтенштейну. Предпринимателям вторят юристы, выдвигающие опасения как общего характера (вместе со спадом предпринимательской активности неизбежно наступит спад спроса на юридические услуги), так и специальные, например, о возможном разрушении в результате Brexit’а системы взаимодействия органов уголовного расследования Великобритании и стран Евросоюза, о позиционировании Великобритании в отношении Единого европейского патентного суда и многочисленных директив в области авторского права, которые уже самым существенным образом изменили внутреннее законодательства страны в области охраны интеллектуальной собственности.

Наконец, и это действительно реальная опасность для Лондонского Сити, выход страны из Евросоюза будет означать начало доминирования Германии при формировании единого европейского гражданского законодательства. Это, в свою очередь, автоматически сделает регулирование экономических отношений в континентальной Европе по немецкому образцу некомфортным для английского бизнеса, особенно в области контрактного права и рынка финансовых услуг. В целом, выход Великобритании из Евросоюза в перспективе может привести к проигрышу страны в конкурентной борьбе юрисдикций, пока идущей с явным перевесом в пользу Великобритании и обеспечивающей Лондону статус судебной столицы мира.

Развернувшаяся дискуссия о содержании конституционных установлений Великобритании в отношении выхода из Евросоюза вышла в судебное пространство. К решению проблемы отсутствия в законодательстве страны таких установлений с неизбежностью оказались подключены высшие королевские суды Великобритании, прецедентные решения которых должны восполнить лакуны статутного законодательства и дать ответ на вопрос о правильном распределении ролей Парламента и Ее Величества в процедурах Brexit'а.

Инициатором обращения в Высокий суд (The High Court) с заявлением о запрете Кабинету министров предпринимать какие-либо действия в связи с выходом страны из Евросоюза без предварительного получения полномочий от Парламента выступила сторонница евроинтеграции г-жа Джина Миллер (Gina Miller), проживающая в Лондоне общественная деятельница и менеджер одного из инвестиционных фондов. К ней присоединились другие, как мы бы сказали, заинтересованные представители общественности. Их официальным оппонентом в суде явился министр – государственный секретарь по вопросам выхода Великобритании из Евросоюза (The Secretary of State for Exiting the European Union – специально созданная в Кабинете министров должность). Финансирование подачи жалобы в Высокий суд сторонниками сохранения Великобритании в ЕЭС, было осуществлено путем общественного сбора средств - краудфандинга (crowdfunding). Созданная оппонентами правительства общественная организация «People’s Challenge to Article 50» с помощью специального интернет-портала для сбора средств с целью финансирования судебной активности защитников различных общественных интересов CrowdJustice собрала более 170.000 фунтов стерлингов пожертвований, благодаря чему стала возможной уплата всех необходимых судебных пошлин и сборов. Почти 5 тысяч граждан страны внесли свои средства в общий фонд. Средний размер пожертвований составил 35 фунтов.

Учитывая накал политических страстей, перед Высоким судом возникла сложная задача. Лорды-судьи не имели права разделять чьи-либо политические пристрастия, должны были полностью отрешиться от того, что можно назвать «голос улицы», не поддаться никакому, вольному или невольному, влиянию со стороны исполнительной власти, оценить строго юридические аргументы сторон и принять строго юридическое, а не политическое решение.

Дело было рассмотрено Судом Королевской Скамьи Высокого Суда (Queen’s Bench Division of High Court) в составе трех высших судей Королевства: лордом – главным судьей Великобритании Томасом Куимгиддским (The Lord Chief Justice Thomas of Cwmgiedd); хранителем свитков сэром Теренсом Этертоном (The Master of the Rolls Sir Terence Etherton; название должности имеет средневековое происхождение, ранее означало одну из высших должностей в судебной системе Англии для лица, ответственного за ведение и сохранение архива королевских судов, фактически, систематизатора Общего права. Сегодня хранитель королевских свитков – второе по значению после лорда-главного судьи лицо в иерархии судей Великобритании); лордом-судьей Сейлсом (Lord Justice Sales).

Решение Высокого суда Великобритании, помеченное датами всех проведенных слушаний – 13-м, 7-м и 18-м октября, а также 3-м ноября 2016 года – было сформулировано следующим образом (в моем изложении):

Решение Высокого суда в пользу сторонников парламентского вмешательства в процедуру выхода страны из ЕЭС вызвало немедленную реакцию правительства Ее Величества в виде подачи апелляционной жалобы на это решение, причем, минуя Апелляционный суд Королевства, сразу в Верховный суд, являющийся судом высшей и последней инстанции Королевства (The Supreme Court, сокращенно – SC или UKSC). Апелляция была полностью предсказуема и понятна. Правительство, сформированное из сторонников выхода страны из Евросоюза и возглавляемое идейным вдохновителем этого выхода, г-жой Терезой Мэй, не имеет права своими руками разрушить идею Brexit'а. В противном случае этому правительству придется уйти в отставку. На карту, таким образом, поставлено очень многое – политические карьеры и политическая репутация всех членов Кабинета.

Сразу после принятия Высоким судом решения в пользу противников выхода страны из ЕЭС правительственные чиновники и политические активисты Brexit’а подняли тему о давно назревшей необходимости изменения порядка отбора кандидатов, назначения и отставки судей этого суда с целью преодоления его узкой корпоративности и клановости. Много слов было сказано на тему о том, что негласная многовековая традиция категорически запрещает судам любого уровня оценивать политические шаги правительства Ее Величества, делать какие-либо высказывания или намеки по этому поводу. Такая традиция действительно существует в Великобритании. В судебных решениях, в публичных выступлениях судьи высших судов Королевства стараются строго воздерживаться от оценочных суждений в адрес правительства. Сегодня сторонникам выхода страны из Евросоюза кажется, что своим решением судьи Высокого суда нарушили этот неписанный закон.

Скандал перешел в плоскость публичных оскорблений, когда судьи Высокого суда в номере газеты Дейли Мейл (Daily Mail) от 4 ноября 2016 года были названы «врагами народа», имея в виду, что такими врагами стали люди, обязанные служить обществу. Коль скоро общество проголосовало за выход из Евросоюза, своим решением судьи Высокого суда застопорили процесс выхода и вообще поставили его под угрозу, т.е. пошли наперекор обществу, которому обязаны служить.

Решение Высокого суда в пользу Парламента и против исполнительной власти обозначило эпоху не только в развитии прецедентного конституционного законодательства Великобритании, но также эпоху в дебатах вокруг принципа независимости и неподотчетности судей никому, кроме закона и своей совести. До последнего времени никто в стране особенно не муссировал тему политической ангажированности судей, полагая, что этот вопрос уже давно решен однозначно, раз и навсегда. Неподкупность, политическая инертность и непредвзятость английских судей оценивается во всем мире в качестве образцового правила и принципа британского правосудия. И вот этот принцип попал в поле широкого общественного обсуждения. Сторонники выхода Великобритании из Евросоюза подозревают, что на решение судьей оказало влияние мнение толпы, и указывают, что митинговая активность оппонентов правительства имела значительно более высокий градус по сравнению с активностью сторонников политики Кабинета, что и явилось причиной якобы предвзятости судей.

Острой критики удостоилась лорд-канцлер и государственный секретарь (министр) юстиции г-жа Элизабет Трусс (Elisabeth Truss – первая женщина на посту лорда-канцлера за вот уже почти девятьсот лет существования этой должности), для которой высшей должностной обязанностью является именно защита указанного принципа и обеспечение максимально возможной изоляции судебной системы от внешних влияний. Ее молчание по поводу угроз и брани в адрес судей, а затем не слишком яркие слова в их поддержку были расценены юридической общественностью в качестве морального одобрения публичных нападок и оскорблений в адрес Высокого суда. В средствах массовой информации раздались голоса с требованием отставки г-жи Трусс.

Дополнительной темой, которой было уделено много внимания, стала проблема соотношения принципов свободы прессы и недопустимости публичного давления на суд. Правительство отказалось применять какие-либо санкции к средствам массовой информации, опубликовавшим нелицеприятные отзывы в отношении решения Высокого суда, со ссылкой на недопустимость ограничения свободы прессы. Это было расценено оппонентами в качестве фактического одобрения премьер-министром предпринимаемых проправительственными журналистами попыток давления на суд в преддверии рассмотрения апелляционной жалобы.

Конечно, для нынешнего Кабинета министров, для которого выход страны из Евросоюза является основной политической линией, решение Высокого суда явилось очень неприятным сюрпризом. По официальной информации правительство осталось разочарованным судебным решением. Но в любом случае было необходимо «держать лицо», поэтому члены Кабинета в своих публичных выступлениях заявляли о несомненном успехе рассмотрения апелляционной жалобы в Верховном суде, неофициально признавая шансы правительства на успех в этом деле весьма низкими.

В ходе подготовки слушаний в связи с апелляционной жалобой правительства Верховный суд принял беспрецедентное решение о том, что в рассмотрении жалобы будет участвовать весь судейский состав Верховного суда в количестве всех его 11 лордов-судей.

5 декабря 2016 года в Верховном суде Великобритании перед лицом всех одиннадцати его судей открылись слушания по апелляционной жалобе правительства на решение Высокого суда.

В своей речи в защиту правительственной позиции генеральный поверенный Ее Величества Джереми Райт указал, что сама идея общенационального референдума заключалась именно в том, что по его итогам должны были состояться определенные действия исполнительной власти, реализующие волю народа, какой бы она ни была. В любом другом случае никакого политического или юридического смысла в проведении референдума нет. «Рекомендательный» референдум – это некий нонсенс, придуманный сторонниками сохранения Великобритании в Евросоюзе, чтобы уничтожить итог общенародного голосования. К сожалению, по мнению правительства, Высокий суд расценил проведение общенационального референдума также в качестве сугубо политического события, не имеющего никаких конкретных юридических последствий. Защитник правительственной жалобы обратил внимание Верховного суда, что само формирование нынешнего правительства произошло именно в связи с проведением референдума и именно на волне общественных ожиданий его конкретных, а не «рекомендательных» результатов. Общество, таким образом, дважды выразило свое отношение к вопросу о выходе страны из Евросоюза и о той роли, которую в реализации процедур этого выхода должно сыграть правительство Ее Величества.

Особо генеральный поверенный остановился на вопросе о королевских прерогативах. Прерогатива Короны проводить внешнюю политику – это не атавизм средневековья, не реликт далекого прошлого, а конституционная реальность современной Великобритании, не оспариваемая никем. Вопросы участия или неучастия в Евросоюзе, вопросы организации и обеспечения безболезненного выхода страны из Евросоюза это часть международной политики Великобритании, которую Ее Величество проводит с использованием своего правительства. Парламент Великобритании волен в любой момент вмешаться в осуществление международной политики Кабинета министров путем принятия соответствующих резолюций и законодательных актов, но это не означает, что само по себе слово народа, высказанное на общенациональном референдуме, требует парламентского одобрения, а также не означает наличия у парламента права ограничивать полномочия правительства по реализации процедур выхода страны из Евросоюза, коль скоро за такой выход проголосовала нация. Требование же парламентского одобрения деятельности правительства в данном направлении является ни чем иным, как таким ограничением, намеренно выдвигаемым с целью сорвать реализацию итогов референдума.

Отдельная дискуссия разгорелась по вопросу об объеме полномочий правительства в отношении установления, изменения или прекращения гражданских прав. Может ли вообще правительство и если может, то до какой степени, используя прерогативы Короны, решать данные вопросы помимо Парламента, в частности, в связи с деятельностью Великобритании на международной арене.

Оппоненты правительства повторили в Верховном суде ту же аргументацию, которая выдвигалась ими в Высоком суде и которая легла в основу мотивировочной части решения Высокого суда, принятого в их пользу и послужившего поводом к апелляционной жалобе правительства. Первый аргумент заключался в утверждении, что итоги общенационального референдума не имеют юридически обязывающего характера. Этот аргумент в ходе прений был воспринят судьями Верховного суда с сомнениями. Второй аргумент имел значительно больше шансов на то, чтобы вызвать позитивную реакцию судей. Он заключался в утверждении, что с момента уведомления Евросоюза о выходе Великобритании на ее территории должны прекратить свой действие акты единой Европы, что с неизбежностью повлечет изменение объема и содержания прав и обязанностей граждан Великобритании. А такое изменение возможно осуществить только законодательным актом, но никак не простым правительственным уведомлением, о том, что страна выходит из Евросоюза.

Заслушав доводы обеих сторон, Верховный суд Великобритании закрыл прения и объявил о том, что решение по делу будет оглашено 24 января.

Президент Верховного суда подчеркнул ту мысль, что придание итогам состоявшегося в 2016 году референдума по вопросу о выходе страны из Евросоюза юридического значения возможно осуществить только путем изменения законов Великобритании, а это составляет исключительное полномочие Парламента, что и является основным конституционным установлением Соединенного королевства.

К концу марта текущего года все парламентские баталии отшумели, Ее Величество подписала и обнародовала закон, предоставляющий правительству полномочие на официальное объявление о выходе страны из Евросоюза и ведение связанных с этим переговоров (Закон об уведомлении о выходе из Европейского Союза - European Union (Notification of Withdrawal) Act), премьер-министр направила в Евросоюз официальное письмо о выходе, и все обсуждавшиеся ранее на уровне предположений и гипотез вопросами приобрели вид конкретно-практических проблем. Одновременно возникли и некоторые новые.

Деньги. Как уже говорилось выше, речь идет о весьма серьезной сумме, 60 миллиардов евро намерен требовать Евросоюз от Великобритании в связи с ее выходом из Союза. Кабинет Ее Величества, естественно, против. Поэтому не столь уж сладки поцелуи, которыми обмениваются перед фотокамерами руководители договаривающихся сторон, г-жа Тереза Мэй и президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер.

Юридические советники правительства и знатоки европейского права вполне обоснованно заявляют о том, что не существует никаких соглашений и договоров, либо иных актов Евросоюза, которые обязывали бы Великобританию как выходящего из Союза члена выплачивать какие-либо деньги. Тем более не существует никаких правовых оснований, которые можно было бы предложить в качестве объяснения сделанного в Евросоюзе расчета суммы "развода".

Своя правда, однако, есть и у еврокомиссаров. Названная сумма, по их мнению, приблизительно отражает тот вклад Великобритании, которая она должна была бы сделать в совместные программы и проекты Евросоюза будущих лет, и которые теперь останутся без английского финансирования. Т.е. некие обязательства по уплате всех этих миллиардов у Великобритании есть. Но они не являются долгом в юридическом смысле, поэтому их точный размер и сам факт уплаты зависят только от исхода переговоров Великобритании и Евросоюза. Официальные лица Евросоюза считают названные деньги долгом чести Великобритании, которая и так поставила Союз в сложное положение. Его покидает один из ключевых доноров.

Денежный спор является неприятностью для обеих сторон. Без английских денег Евросоюз будет вынужден либо сократить или свернуть часть общих проектов, либо увеличить размер взносов оставшихся членов, среди которых, и все это понимают, платежеспособны только некоторые, вроде Германии, Франции, Нидерландов. Жестко отказавшись со ссылкой на отсутствие юридических оснований от уплаты этих денег Великобритания, скорее всего, не сможет выторговать соглашение о свободной торговле и безвизовое пересечение границ Евросоюза для подданных Ее Величества.

Козыри в денежном споре между Великобританией и Евросоюзом есть у каждой стороны. Великобританию радует разброд и шатания в части расчета "отступного" среди европейских чиновников. Многие полагают, что озвученная г-ном Юнкером и его аппаратом цифра в 60 млрд. евро демонстрирует верхний предел ценового диапазона. Нижним пределом называют 25 млрд. евро, а наиболее реалистичной суммой, которую Евросоюз может потребовать от Великобритании, называют 35 млрд. евро.

В споре о деньгах у Великобритании есть козырь. Она может потребовать учета ее доли в активах Евросоюза, которые, по некоторым оценкам, сегодня составляют свыше 190 млрд. евро и создавались, в том числе, за счет взносов Соединенного Королевства. Позиция еврочиновников, однако, сильнее. Великобритании нужны особые условия сотрудничества с ЕЭС после выхода из Союза. Если этих условий выторговать не удастся, то потери страны от Брексита заведомо превысят заявленные в Брюсселе 60 млрд. евро, и будут исчисляться в перспективе ближайших лет сотнями миллиардов.

Шотландия. Немедленно после того, как выход Великобритании из Евросоюза стал приобретать уже вполне осязаемые и конкретные черты, вновь заявили о себе сепаратистские настроения части шотландского общества. Влиятельные общественные организации и средства массовой информации начали проводить опросы шотландцев на предмет их желания сохранить свою страну в составе Соединенного Королевства. В частности, The Times в своем опросе определила, что 57 процентов принявших участие в этом мероприятии шотландцев не собираются расставаться с Англией, несмотря на то, что больше не смогут пользоваться всеми преимуществами граждан Евросоюза. Это - не столь большой перевес над гражданами, думающими иначе, и он может быть нарушен за оставшиеся до выхода два года. Свое слово сказало правительство шотландской автономии, слово, крайне неприятное для Кабинета министров. Премьер Шотландии г-жа Николя Стерджен предупредила Терезу Мэй о своем плане назначить новый референдум о независимости Шотландии на весну 2019 года, т.е. ровно на то время, когда процедуры выхода Великобритании из Евросоюза должны завершиться.

Это заявление шотландского премьера было встречено в Лондоне в штыки. Шотландцы в 2014 году уже проголосовали за сохранение своей страны в составе Великобритании, и этот вопрос все считали исчерпанным. Немедленно в Эдинбург были откомандированы влиятельные деятели лондонского политического закулисья для проведения соответствующей работы среди консерваторов Шотландии и объяснения того, как не следует поступать в сложившейся ситуации. Накалились и личные отношения между двумя уважаемыми дамами - премьер-министрами Великобритании и Шотландии. Масла в огонь добавили заявления, прозвучавшие из Брюсселя, и выдержанные в том духе, что если Шотландия решит отделиться от Англии, то милости просим, будем ждать от нее заявления о вступлении в члены Евросоюза как полностью суверенного государства. Что, однако, не столь легко осуществить на практике, как на словах. Шотландцам придется перестраивать свою экономику на расчеты в евро, вносить деньги в казну ЕЭС, обустраивать границу с Англией и пункты пограничного контроля для раздельного пропуска в страну граждан ЕЭС и прочих визитеров, в том числе, англичан, отныне становящихся гражданами "третьей страны", нужно будет выполнять другие требования, оплачивать которые придется теперь уже только из шотландской казны, которая сильно беднее по сравнению с английской, и наполняемость которой, кстати говоря, весьма серьезно зависит от конъюнктуры мировых цен на нефть, добываемую шотландцами в Северном море. Пока оба премьер-министра маневрируют. Шотландский развернула широкое обсуждение позитивных перспектив референдума в прессе, а общебританский выступила с жесткими заявлениями, содержательно передаваемыми фразой "только через мой труп". Все это происходит, естественно, в обстановке публичных улыбок и рукопожатий двух главных женщин британской политики.

Вполне возможно, что однажды мы станем свидетелями перенесения пока еще политического спора о шотландском референдуме и независимости Шотландии в судебную плоскость. Парламент Шотландии вправе принять решение о проведении референдума о выходе из Соединенного Королевства. Но если он состоится и будет иметь своим результатом победу сепаратистов, то свое слово должен будет сказать также и Парламент Великобритании, поскольку вопросы конституционного устройства всей страны (а это именно такой вопрос) вправе решать только общебританский Парламент. Значит, может возникнуть тупиковая ситуация, никак не освещенная в статутном законодательстве. Следовательно, Верховному суду Великобритании придется собраться во всем своем составе еще один или несколько раз. При этом уже принятое им в феврале этого года решение об одобрении Парламентом результатов общенационального референдума о выходе страны из Евросоюза и о предоставлении Кабинету Ее Величества полномочий на ведение переговоров будет иметь прецедентное значение. Ведь это решение, фактически, было основано на признании возможности считать итоги референдумов по конституционным вопросам рекомендательными и требующими поддержки со стороны Парламента Великобритании. Другими словами, решение Верховного суда, которое в феврале испортило г-же Терезе Мэй настроение, через некоторое время может помочь ей перебороть шотландских сепаратистов и сохранить единство страны в случае проведение референдума об отделении Шотландии.

Гибралтар. Совершенно неожиданным для англичан образом принятое ими на референдуме решение о выходе из Евросоюза вновь поставило в повестку дня уже изрядно подзабытую проблему Гибралтара и претензий Испании на этот реликт славного колониального прошлого Британской империи. Суть обострившейся проблемы заключается в том, что, по мнению Испании, никакое соглашение между Великобританией и ЕЭС невозможно без заключения все той же Великобританией с Испанией соглашения по Гибралтару. Более того, официальные лица Евросоюза озвучили даже такую идею, что выход Великобритании из Союза не должен затрагивать Гибралтар, если на это не согласятся в Мадриде. Другими словами, Великобритании предложено если и не утратить полностью, то существенно ограничить свой суверенитет в отношении этого столь важного теперь для всех клочка суши.

Гибралтар является самоуправляемой территорией под верховным суверенитетом Парламента и Короны Великобритании. Тридцать тысяч жителей Гибралтара имеют британские паспорта. Особую значимость Гибралтару для Великобритании придает то, что здесь располагаются некоторые военные объекты Великобритании. Для англичан также существенно важным является национально- патриотический мотив обладания Гибралтаром. Вспомним, что в свое время премьер-министр Маргарет Тэтчер без колебаний отправила на другой конец света военно-морской флот Ее Величества на войну с Аргентиной за Фолклендские (Мальвинские) острова.

Всякий раз, когда вопрос о Гибралтаре обострял отношения между Испанией и Великобританией, Лондон предлагал адресовать вопрос о принадлежности территории ее жителям, и дважды, в 1967 и 2002 годах, гибралтарцы почти единогласно высказывались за сохранение в качестве части Соединенного Королевства, но не Испании.

Лондонский Сити. Возможно, значительно большей проблемой по сравнению с астрономической стоимостью для Великобритании "развода" с Евросоюзом и Гибралтаром является проблема сохранения политических, экономических и юридических условий, при которых Лондон удержит за собой звание мировой финансовой столицы (при всем уважении к Нью-Йорку и Гонконгу).

Обе стороны переговорного процесса уже озвучили свои предварительные подходы к данной проблеме. Г-н Дональд Туск в подготовленном им проекте переговорной позиции Евросоюза, распространенном 31 марта, указал на отрицательное отношение к тому, если Великобританией будет поддерживаться идея обеспечения специальных условий взаимодействия с европейскими предпринимателями для компаний Лондонского Сити. Евросоюз не желает появления в Европе города по типу Сингапура и выступает против того, чтобы для финансового сектора Великобритании единый европейский рынок сохранился, а для всей остальной Великобритании произошел бы Брекзит. Выход из Евросоюза, коль скоро на этом настояла сама Великобритания, должен относиться ко всей стране и ко всем секторам ее экономики.

Такое внимание лондонскому Сити глава Евросоюза уделил не случайно. Это был его прямой ответ на высказанное г-жой премьер-министром Терезой Мэй убеждение, что финансовая индустрия Лондона не должна пострадать ни на йоту вследствие выхода страны из Евросоюза.

Значение лондонского Сити для экономики и для всемирного престижа Великобритании колоссально. Именно Сити, а вовсе не ядерное оружие определяют Великобританию в качестве великой державы. Лондонское Сити во всех своих традициях и обыкновениях, во всей своей меркантильной и юридической мощи взращивалось со времен Елизаветы I, т.е. в течение четырех веков, и никто из нынешних правителей Великобритании не вправе ни разрушить, ни умалить это замечательное явление мировой экономики.

Поскольку для Великобритании вопрос о лондонском Сити предельно болезненен, глава Евросоюза поспешил еще до начала официальных переговоров предупредить Лондон от возможного шантажа в форме угрозы создания из Сити европейского оффшора ради обеспечения его финансового процветания даже после выхода страны из единого европейского рынка.

Пока стороны торгуются, крупнейшие мировые банки задумываются либо о сокращении штатного персонала своих лондонских офисов, либо об открытии дополнительных офисов в других европейских финансовых центрах, среди которых самым пристальным вниманием пользуется сегодня немецкий Франкфурт. Этот город пока сильно уступает Лондону по уровню представительства в нем главных игроков мирового финансового рынка. В лондонском Сити сегодня квартируют 250 иностранных банков, а во Франкфурте - только около шестидесяти, но, вполне возможно, что теперь этот разрыв начнет быстро сокращаться.

Очень неприятный звонок для английских финансистов и для Кабинета министров уже прозвенел. Европейский Центральный банк выступил с заявлением о недопустимости проведения клиринга торговых и финансовых операций в евро за пределами Евросоюза, намекая при этом на Лондон. В качестве альтернативы размещения общеевропейской площадки евроклиринга Банк предложил Париж.

Торговля. Если за два года отведенных Лондону Лиссабонским договором г-же Терезе Мэй не удастся уговорить еврочиновников на предоставление Великобритании особых условий торговли со странами Евросоюза, например, о свободном и беспошлинном ввозе и вывозе товаров, работ и услуг, то, по умолчанию, в торговых отношениях между Британией и Европой начнут действовать правила Всемирной торговой организации - World Trade Organisation (WTO), что, мягко говоря, не радует английских предпринимателей, но может обрадовать их конкурентов из Германии, Франции, Нидерландов, да и всех прочих стран Союза, включая вновь принятые государства Восточной Европы.

Правительство уверено в том, что за отведенные на переговоры два года вполне реально подготовить и заключить с Евросоюзом рамочное соглашение о свободной торговле, которое затем можно будет дорабатывать и конкретизировать в меньшей спешке. Рыночные аналитики не столь оптимистичны. Поэтому сегодня в Великобритании серьезной темой стало изучение норм и правил ВТО на предмет поиска в них лазеек, которые позволили бы на легальных основаниях зафиксировать сегодняшний бестарифный и беспошлинный характер торговых отношений между Великобританией о остальными странами Евросоюза на десятилетний период после выхода страны из Союза, т.е. до 2029 года. В центре внимания оказалась статья 24 Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), которая вроде бы позволяет реализовать такую схему торгового взаимодействия. Все, однако, зависит от толкования. Мнения специалистов разделились, и не факт, что еврочиновники будут толковать положения этой статьи ГАТТ точно также в пользу Лондона, как делают это сегодня британские правительственные и околоправительственные аналитики и эксперты.

В целом экспортные тарифы ВТО на несельскохозяйственную продукцию терпимы, как полагают аналитики. Значительно большую проблему английскому экспорту в Европу могут создать нетарифные методы регулирования внешней торговли. В частности, инструменты стандартизации и сертификации ввозимой продукции. В отношении каждой товарной позиции будет необходимо доказывать европейскому органу по стандартизации, что данный ввозимый товар изготовлен в соответствии с принятыми в Европе стандартам качества и безопасности продукции, либо, что примененные при его изготовлении английские стандарты равноценны европейским. Любой из этих подходов означает существенные затраты времени и денег.

Спорят стороны также по процедурным вопросам. В частности, в Брюсселе уверены, что начинать переговоры об условиях торгово-экономического взаимодействия можно только после того, как выход Великобритании из Союза состоится, и сегодня, по их мнению, следует сконцентрировать усилия на политическом соглашении о разводе. В Великобритании настаивают, что все переговоры по политическим и экономическим составляющим Брекзита не только можно, но обязательно нужно вести параллельно, с тем, чтобы не упускать драгоценное время. Волнительным является также вопрос о механизме принятия решения по проекту торгового соглашения, если он однажды будет составлен. Лондон хотел бы, чтобы оно вступило в силу в результате одобрения голосованием в Совете Европы, и очень не хочет ратификации парламентами каждого государства-члена Союза по вполне понятным причинам: это опять делегации, переговоры, уговоры и, конечно, время.

Почему-то в Лондоне на уровне правительственного официоза сложилось устойчивое мнение о том, что в успехе торговых переговоров заинтересованы обе стороны. Так ли это на самом деле? Ведь неторопливость еврочиновников можно объяснить как раз тем, что они уверены - при наличии в Союзе государств с первоклассными экономиками - Германии, Франции, Нидерландов, Финляндии, Швеции, Дании - Великобритания теряет от Брекзита гораздо больше, чем континентальная Европа. Скорее всего, выход Великобритании никак не скажется на уровне экономической активности и на качестве жизни в Евросоюзе, а вот саму Великобританию, точнее, ее граждан может ждать серьезное разочарование, когда последствия принятого ими на референдуме в 2016 году решения перестанут быть теоретическими.

Не забудем также, что в расставании Великобритании с Европой для еврочиновников присутствует в качестве очень важного резон сделать все, чтобы Британия ушла по-плохому. Брюссель не может допустить, чтобы страна вне Евросоюза стала жить лучше, чем в то время, когда она находилась в Союзе. Создание такого прецедента будет означать начало конца объединенной Европы.

Вдогонку. Когда эта публикация была уже подготовлена, из Люксембурга пришла не очень приятная для Кабинета новость. Европейский суд справедливости 16 мая сего года по вопросу о процедуре заключения торгово-экономического соглашения Евросоюза с Сингапуром принял решение о том, что это соглашение должно быть одобрено каждым государством - членом Союза, включая не только национальные, но и релевантные региональные парламенты, под которыми подразумеваются законодательные собрания особых автономий в составе государств - членов Союза, например, испанской Каталонии. Свое решение Евросуд аргументировал тем, что регулируемые заключаемым с Сингапуром соглашением торговые отношения выходят за рамки компетенции органов Евросоюза, т.к. непосредственно затрагивают национальные экономики. Вопрос был поставлен перед судом Советом Европы, как полагают, не столько ради Сингапура, сколько ради Лондона. Еврочиновники решили воспользоваться сложившимися обстоятельствами и получить четкое указание высшего общеевропейского суда по очень чувствительному для Лондона процедурному вопросу. Сформировался прецедент, который может очень сильно усложнить жизнь правительству г-жи Терезы Мэй, имея в виду, что все нужные Лондону решения должны быть приняты за оставшиеся 1 год и 10 месяцев.

Въезд и выезд. Свободное перемещение граждан государств-членов Евросоюза в его пределах является самым замечательным демократическим завоеванием послевоенной Европы. Оно открыло огромные дополнительные возможности для всех категорий граждан в поиске лучших мест работы, учебы, отдыха, проживания в старости. Сегодня эти возможности для англичан находятся под угрозой утраты и, вероятно, они еще не осознают полностью, насколько эта потеря будет существенна.

Лозунг "не пускать и выдворять" являлся основным, с которым шли на референдум о Брекзите его сторонники. Он подразумевал ограничения и запреты не столько для европейцев, сколько для граждан третьих стран, всеми правдами и неправдами остававшихся жить в Великобритании с опорой на решения Европейского суда по правам человека. Именно это вызывало и вызывает наибольшее раздражение Лондона. Именно против таких лиц будет направлено острие законодательной реформы в области иммиграционных правил, которая готовится сегодня британскими чиновниками.

Что касается граждан из стран Евросоюза, то, по некоторым оценкам, их сегодня проживает в Великобритании свыше 3 миллионов человек. Это значит, что после 29 марта 2019 года каждого из них, кто захочет остаться в стране, ждет процедура регистрации, т.е. проверки оснований пребывания, источников и размеров доходов и оформления соответствующих разрешительных документов. К этим процедурам нужно готовиться не только иммиграционным органам Великобритании, но и судам, поскольку их может захлестнуть лавина соответствующих жалоб, например, в тех многочисленных случаях, когда речь будет идти о разделении семейных или сожительствующих пар, об определении места проживания детей. Последние несколько лет свидетельствуют о постепенном увеличении количества дел об обжаловании решений органов внутренних дел страны о задержании и выдворении граждан в указанных случаях. Пока они почти всегда касаются граждан третьих стран, но очень скоро к этим "третьим" странам прибавятся все государства Евросоюза.

Европраво. Планируемый в связи с Брекзитом отказ от следования нормам общеевропейского законодательства составляет еще одну важнейшую проблему переходного периода для Великобритании на пути из единой Европы. Сегодня это законодательство является частью национального законодательства страны и включает также решения европейских судов, которые имеют руководящий характер для всех уровней судебной власти страны, включая Верховный суд Соединенного Королевства.

Все мы в той или иной мере представляем, какими способами международное законодательство внедряется в национальные правовые системы, но куда менее очевиден для нас ответ на противоположный вопрос - как национальное право освобождается от международного закона, успевшего, как в случае с Великобританией, всеми своими нормами (буквой), духом и традицией врасти в национальную правовую систему до такой степени, что уже не всегда возможно сказать, где имеет место оригинальная законотворческая деятельность Парламента, а где - воспроизведение брюссельских инициатив. Многие страны вступали в различные наднациональные организации, ратифицировали конвенции и международные договоры, обеспечивали на своих территориях примат полученных извне законоположений. Но ни одна страна, кроме современной нам Великобритании, еще не решала для себя противоположную проблему такой остроты и объема - как после десятков лет врастания в общеевропейские отношения, урегулированных сотнями директив, регулятивов и судебных решений, отмежеваться от всего этого гигантского массива законодательства и вернуться к жизни по сугубо национальным законам, все равно географически, политически, экономически и в военном смысле оставаясь при этом частью Европы. В этом смысле пример Брекзита уникален. Он предоставляет великолепный повод для проведения весьма любопытных юридических исследований в области конституционного и международного права.

Можно задать вопрос, отмена действия общеевропейской правовой нормы будет ли означать возврат к ранее действовавшему до ее принятия национальному закону, либо потребует принятия нового национального закона? Но если такой новый национальный закон будет с той или иной степенью дословности воспроизводить ставшую традиционной за истекшие десятилетия членства Великобритании в Евросоюзе и теперь отмененную в связи с Брекзитом евронорму, что означает такая отмена, состоялась ли она? Не является ли такой способ отмены в реальности повторной имплементацией в национальное законодательство нормы международного закона? Но тогда какой юридический смысл заключается в Брекзите, пропагандистски аргументированном требованиями защиты государственного суверенитета Великобритании от нарушения его Европарламентом, Еврокомиссией, Советом Европы и евросудами?

Ранее действовавшие нормы британского национального законодательства, утратившие свою силу в связи с принятием общеевропейских директив и регулятивов, а также в связи с активной деятельностью евросудов по наработке прецедентного материала, реанимировать невозможно. Они уже давно устарели морально. Значит, новые британские законы вынуждено будут воспроизводить все то, что является европравом, поскольку под это право выстроена не только вся система государственной власти, но, главное, вся система экономических, политических и социально-культурных отношений, и даже само сознание британских граждан за истекшие десятилетия стало единым европейским правосознанием, какими бы уникальными и особыми ни чувствовали себя сами британцы.

Если смотреть на проблему расставания Великобритании с европравом более предметно, то можно обнаружить, что едва ли не большинство отраслей национального британского законодательства (например, о защите окружающей среды, охране исключительных прав, государственных закупках, о правах человека, о справедливой торговле, защите рынков и потребителей от недобросовестной конкуренции, антитрестовское и антикартельное законодательство, иммиграционное законодательство, транспортное законодательство, законодательство о защите информации и персональных данных, трудовое законодательство) уже давно являются законодательством общеевропейским, хотя и воплощенным в нормы внутригосударственных законов и судебных актов.

После того, как выход страны из Евросоюза состоится, наступит этап огромной работы по реформированию национального парламентского, подзаконного и судебного законодательства. Сохраненные в силе на территории Великобритании акты Евросоюза, которые после 29 марта 2019 года будут сочтены неуместными, будут отменены или изменены. Параллельно с этим предстоит пересмотреть полномочия многих центральных органов исполнительной власти государства, поскольку они должны будут взять на себя функции регулирования, ранее осуществлявшиеся органами Евросоюза. Одновременно будет необходимо пристально следить за происходящим уже без участия Великобритании развитием общеевропейского парламентского и судебного законодательства, поскольку страна должна будет полностью сохранить и поддерживать в актуальном состоянии всю нормативно-правовую базу выстраивания торговых, политических, культурных и каких угодно еще отношений с Союзом.

Не сложно догадаться, что в случае сохранения у власти после 29 марта 2019 года консервативного правительства, самая печальная участь ожидает общеевропейское иммиграционное законодательство. Никакое другое не раздражает Лондон в большей степени. Англичане в отношении стран континентальной Европы и, наоборот, граждане стран - членов Евросоюза в отношении Великобритании утратят право свободного передвижения. Для Кабинета министров откроются правовые возможности создать жесткое иммиграционное сито для отказа во въезде в страну любым лицам, которые реально или потенциально угрожают миру, порядку и безопасности англичан, увеличивают безработицу среди местного населения, демпингуют на рынке труда. Правительство никогда не скрывало, что самыми желанными иммигрантами для него являются серьезные инвесторы, высококвалифицированный и перспективный инженерно-технический персонал, способный усилить инновационные тенденции развития экономики страны, в общем, те граждане, которых с распростертыми объятиями ждут в любой стране мира, и которые не имеют особых проблем с получением разрешений на работу, вида на жительство и, в конечном итоге, гражданства.

Поскольку весь лондонский политический бомонд осознает неправильность полного погружения Парламента в процесс реформирования законодательства в связи с Брекзит, в качестве гораздо более здравых обсуждаются менее безупречные с конституционной точки зрения идеи.

Первая и самая очевидная заключается в том, чтобы изменять парламентское законодательство, внедрять новые нормы права, актуализировать синхронно с Европой регулирование тех или иных внутринациональных отношений путем издания подзаконных актов, т.е. формировать то, что называется в Великобритании "вторичным" или "делегированным" законодательством (secondary legislation, delegated legislation), имеющим, в отличие от статутов, являющихся актами законодательствующего Парламента, форму статутных инструментов (statutory instruments), нормативно-правовых актов, издаваемых государственными секретарями Соединенного Королевства (т.е. министрами) и прочими уполномоченными на это руководителями центральных органов исполнительной власти.

О делегированном законодательстве следует написать отдельную статью, здесь же можно ограничиться общими ремарками о его значительном своеобразии.

Министерское нормотворчество в Великобритании является "вторичным" по понятной причине. Оно вторично по отношению к актам законодательства, принимаемым Парламентом. Министерское нормотворчество имеет делегированный характер. Оно осуществляется исполнительной властью в тех случаях и в том объеме, в каком это установлено Парламентом страны в нормах законов. Парламент наделяет государственных секретарей (министров) и иных высших чиновников своим полномочием творить объективное право, делегирует чиновникам это полномочие, но не абсолютно, а с целым рядом условий. Во-первых, чиновники творят право не в форме законов, а в форме статутных инструментов, т.е. актов, которые должны соответствовать духу и букве законов. Во-вторых, чиновники, как уже было сказано, творят право только в специальных случаях и в ограниченном объеме. Этот объем или эти границы нормотворчества могут быть заданы конкретно в норме закона или подразумеваться общим смыслом законодательного регулирования соответствующих отношений.

Законы Великобритании, особенно последних нескольких десятков лет, изобилуют указаниями на издание исполнительной властью подзаконных актов по самым различным поводам. Говорить о специальности статутных инструментов уже не приходится. Они стали общим местом, традицией британских технологий правового регулирования, обеспечивающей постепенную утрату правовой системой общего права тех особенностей, которые отличали ее от правовых систем государств континентальной Европы. Но это также является предметом для отдельного обсуждения. Здесь же укажем на то, что главной особенностью делегированного или ведомственного нормотворчества является то, что оно может служить инструментом изменения законов.

В буквальном смысле это означает, что Парламент в определенных случаях с целью адаптации принятых им законов к постоянно меняющимся условиям жизни, с целью актуализации правовых норм в соответствии с общественными потребностями позволяет путем прямого указания на это в законах государственным секретарям Великобритании и иным высшим исполнительным лицам в соответствующих сферах компетенции своими решениями в форме подзаконных актов вносить изменения в законы. Т.е. не только и не просто конкретизировать нормы закона, добиваясь необходимой и недоступной (да и ненужной) Парламенту подробности регулирования, но прямо изменять законы ведомственными приказами.

Примеров тому масса. В качестве некоторых из наиболее свежих можно привести изданный министром юстиции в феврале этого года статутный инструмент - The Courts Act 2003 (Amendment) Order 2017 - Распоряжение о внесении изменений в Закон Великобритании о судах 2003 года или изданный в январе руководителем министерства по делам местных органов власти и территориальных гражданских сообществ (коммун) статутный инструмент The Housing and Planning Act 2016 (Compulsory Purchase)(Corresponding Amendments) Regulations, в соответствии с которым в целый ряд законов страны были внесены изменения по вопросам осуществления местными органами власти права принудительного выкупа недвижимости для общественных нужд. Согласимся, что и в том, и в другом случае речь идет о весьма серьезных вопросах законодательного регулирования, изменения которого осуществлены не Парламентом, но по его уполномочию высшими чиновниками государства.

Так или иначе, но существующая нормотворческая практика вполне позволяет реализовать Брекзит на нормативном уровне путем принятия одних только подзаконных актов, либо неких расплывчатых, рамочных законов и, опять же, подзаконных актов, из этих рамочных законов вытекающих.

Наиболее сомнительным с конституционной точки зрения является еще один возможный вариант отказ Британии от европрава с одновременным переносом в национальное законодательство всех его действующих норм, кроме тех, которые не нравятся нынешним правителям страны. Этот вариант нам может показаться совершенно экзотическим. Для английских же юристов он не столь необычен, хотя и не очень хорошо сочетается с традициями жизни современного демократического государства.

Речь идет о так называемых кондикциях (условиях) или оговорках (clauses) Генриха 8-го (Henry VIII's clauses). Не следует удивляться тому, что в современное обсуждение проблем нормотворчества в связи с Брекзит вдруг оказался втянут почивший в бозе 450 лет тому назад король, да еще и такой, как Генрих 8-й, имя и дела которого никак не вяжутся с демократическими традициями. В политических дискуссиях и юридических спорах ссылки на далекое прошлое Англии до сих вполне актуальны. Достаточно указать на то, что иногда судам Великобритании приходится рассматривать иски с привлечением законоположений Великой хартии - Magna Carta, которой в прошлом году исполнилось 800 лет, а уж елизаветинский Статут об обманах - The Statute of Frauds - 1603 года вообще до сих пор является активно комментируемым и обсуждаемым актом.